Le « contrat de législature » publié ce 14 juin 2024, présente les propositions de la gauche rassemblée. Des mesures nombreuses, mais marquées par des imprécisions, contradictions ou impasses et qui peinent souvent à masquer les divergences. Éclairage.
David Ascher, directeur de publication d’Actu-Environnement et Arnaud Gossement, avocat, docteur en droit, cosignent une série de tribunes pour analyser les programmes parus ou à paraître, des principales formations candidates aux prochaines élections législatives.
Si les deux personnalités engagées pour l’environnement depuis plus de 20 ans, se sont toujours illustrées pour leur neutralité politique, la gravité du contexte politique actuel les incite à prendre parole aujourd’hui.
Objectif : apporter un éclairage juridique et factuel sur les propositions qui sont avancées, notamment par le Nouveau Front populaire, Renaissance et le Rassemblement National pour contribuer au débat public et permettre à chacun de se faire son opinion, en toute indépendance.
Cette première tribune porte sur le « contrat de législature » publié hier 14 juin 2024 par le « Nouveau Front populaire ». Les représentants du « Nouveau Front populaire » ont présenté hier les mesures que les candidats aux élections législatives investis par les principales formations de gauche entendent défendre. Parmi elles, de nombreuses mesures environnementales, dont certaines sont placées parmi les priorités du mouvement, mais également des imprécisions, notamment sur la méthode, des contradictions voire des impasses. Des propositions qui témoignent sans doute d’une bonne volonté mais aussi de l’absence de consensus clair entre les formations politiques de gauche.
Comment comparer ce qui n’est pas comparable ?
À titre introductif, il convient de souligner que la présente note ne comportera aucune comparaison entre le volet environnement du programme du Rassemblement national et celui du Nouveau Front populaire. Il est impossible de comparer ce qui n’est pas comparable. Le premier sort du cadre légal et républicain, le deuxième non. Il n’y a donc pas qu’une différence de programme entre ces formations politiques mais aussi une différence de nature : les positions affichées à ce jour par la formation d’extrême droite n’étant, à notre sens, pas compatible avec les conditions d’un État de droit.
Évaluer la qualité des mesures au regard du droit suppose une certaine confiance dans l’engagement de l’auteur de ces mesures à respecter ce droit, c’est-à-dire les normes de valeur supérieure à la loi qui sera votée par le Parlement français à la suite des prochaines élections législatives. Confiance qui fait ici défaut. Il n’est pas possible d’évaluer l’intérêt de propositions de mesures législatives et réglementaires lorsqu’il n’est pas certain que celles-ci, une fois votées, respecteront les normes constitutionnelles, européennes et internationales qui s’imposeront pourtant à elles.
S’agissant des programmes des autres formations, ceux-ci ne sont pas tous connus à l’heure où ces lignes sont rédigées. Des analyses des propositions des différentes formations politiques en accord avec les conditions d’un État de droit pourront être réalisées ultérieurement.
Comment analyser le volet environnement du « contrat de législature » ?
L’honnêteté intellectuelle commande de préciser quelle est la grille appliquée sur ce « contrat de législature » (1) pour en faire l’analyse. Voici la nôtre. Elle est d’abord juridique car elle porte sur un programme d’élections de ceux là-même qui voteront la loi. En outre, procéder à une évaluation économique de mesures qui sont parfois très générales et qui restent conditionnées est prématuré. Il faudra attendre le texte des futurs lois et décrets pour pouvoir le faire. Restant sur le plan du droit, nous avons distingué la forme et le fond.
Sur la forme, il est tout d’abord important de vérifier la place des mesures environnementales dans l’ensemble des mesures proposées : font-elles l’objet d’un chapitre à part ? Sont-elles disséminées dans l’ensemble des chapitres ? Les deux ? Il est également important de vérifier les oublis, les imprécisions et les éventuelles contradictions entre les mesures.
Sur le fond, ce contrat de législature ne peut comporter que des promesses de propositions de mesures législatives et, plus indirectement, de mesures réglementaires. Les futurs députés voteront en effet des lois et, plus rarement, des lois constitutionnelles. Nous laisserons de côté les propositions de lois constitutionnelles relatives par exemple à la « 6ème République » tant celles-ci ont peu de chances d’aboutir si le Sénat, l’Assemblée nationale et la présidence de la République sont de couleurs politiques différentes voire opposées.
Les futurs députés auront aussi à contrôler l’action du gouvernement que nommera le président de la République qui choisira ses membres sur proposition d’un Premier ministre qui sera sans doute issu du groupe parlementaire majoritaire ou à tout le moins le plus fourni. En ce sens, les mesures réglementaires que comportent le « contrat de législature » doivent également être analysées comme telles sachant qu’elles ne dépendent pas directement des votes des futurs députés. Sur le fond, les députés, une fois élus, ne seront pas tout à fait libres de leur programme de travail. Il leur faudra discuter des mesures législatives que commandent nos engagements internationaux et européens. À titre d’exemple, la France doit remettre rapidement un plan énergie-climat à la commission européenne et, dans ce cadre, produire une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie ainsi qu’un plan d’adaptation au changement climatique. À notre sens, plus les propositions de mesures législatives proposées par les candidats à la députation seront conformes à ces engagements internationaux et européens, plus elles seront sérieuses et intéressantes.
Front populaire : l’environnement au cur et à la périphérie du projet.
Le contrat de législature comporte des mesures pour les 15 premiers jours (Partie 1), pour les 100 premiers jours (Partie 2) et pour les mois suivants (Partie 3). Dans ces trois parties, l’environnement fait souvent l’objet, à la fois, d’un chapitre dédié et de mesures insérées dans les autres chapitres. Ce qui démontre que les rédacteurs ont souhaité que l’environnement ne soit pas simplement une politique publique parmi d’autres – une variable d’ajustement – mais une priorité qui irrigue toutes les politiques publiques. Ce qui est conforme au principe d’intégration de l’environnement dans toutes les décisions publiques qui a été dégagé en droit de l’Union européenne. Mais ce sont surtout deux séries de mesures qui permettent de considérer que l’environnement n’est pas uniquement une branche mais bien une des racines de ce programme.
D’une part, ce dernier prévoit (page 5) une « diplomatie de promotion des biens communs planétaires« , laquelle suppose la « reconnaissance du crime d’écocide », la « protection des fonds marins« , la « défense de la gestion des pôles comme biens communs de l’humanité » et « la création d’un tribunal international de justice climatique et environnementale« . Quoi que l’on pense du détail de ces mesures, il est certainement précieux que la France défende une ambition écologique dans les négociations internationales sur le climat, la diversité biologique, la désertification ou bien encore la pollution plastique. Reste bien entendu à savoir si le reste du programme du Nouveau Front populaire permettra à la France d’être exemplaire chez elle.
D’autre part, le contrat de législature traite aussi du programme européen de ce qui serait une majorité de gauche (page 21). Mais si les annonces ont le mérite d’exister, elles restent très imprécises. Par exemple, il aurait été précieux de préciser en quoi la proposition d’un « pacte européen pour le climat et l’urgence sociale » se distingue du Pacte vert actuellement élaboré par l’Union européenne.
Autre bémol : ces deux séries de mesures sur la diplomatie et l’Europe ne se traduiront pas par des lois mais des orientations et des décisions qui seront prises par le Gouvernement. Lequel – à supposer qu’il émane du Nouveau Front populaire – devra composer, s’agissant de diplomatie internationale et européenne avec les choix du président de la République.
Malgré ces premiers éléments encourageants, l’environnement est – en même temps – au centre et à la périphérie du programme du Nouveau Front populaire. Dans la partie 1 seul le climat est traité et de manière trop rapide. Dans la partie 2, l’environnement ne fait l’objet que d’un chapitre parmi d’autres (à l’exception de la mesure sur l’ISF climatique) et se réduit aux seules questions énergétiques. Il faut attendre la partie 3 pour, enfin, prendre connaissance des propositions relatives à l’environnement en général au-delà des enjeux énergie/climat. Une autre difficulté ne permet pas de considérer l’écologie comme centrale dans ce programme : le nombre et l’importance des impasses. Les développements qui suivent en relèvent plusieurs.
Précisons tout de suite que si les programmes de Marie Toussaint (EELV) et de Raphaël Glucksmann (PS/PP) pour les élections européennes dépassaient la centaine de pages sur tous les sujets, le « contrat de législature » du Nouveau Front populaire comporte bien des oublis. Son volet santé-environnementale (page 8) se réduit à l’interdiction des PFAS. Son volet éducation (page 8) ne comporte aucune mesure sur l’éducation à l’environnement pourtant inscrite à l’article 8 de la Charte de l’environnement. Son volet « Vers une 6ème république » ne dit mot de la démocratie environnementale (débats publics, enquêtes publiques, concertations, accès à l’information ) et du dialogue environnemental, notamment dans les entreprises.
Pourtant, un contrat de législature ne peut se borner à lister des mesures car encore faut-il dire comment les choix publics seront demain élaborés en concertation : avec les citoyens, les corps intermédiaires mais aussi .avec les collectivités territoriales régions, départements, communes qui sont les grandes oubliées de ce programme. Or, les compétences et les aides de celles-ci concourent pourtant activement à la transition écologique dans les conditions définies par la loi.
Climat : le défi reste à relever
Certes la partie 1 du programme comporte un titre dédié à cet enjeu planétaire « relever le défi climatique« . Malheureusement, ce titre est composé de trois mesures très générales et insuffisantes.
La première revient à « décréter un moratoire sur les grands projets d’infrastructures autoroutières« . Le terme « moratoire » n’a pas grand sens, notamment pour des travaux déjà autorisés comme ceux de l’A69 qui sont défendus par Carole Delga, présidente PS de la région Occitanie. L’expression « grands projets d’infrastructures autoroutières » est également polysémique et pourrait permettre la continuation des travaux de l’A69 au motif qu’il ne s’agit pas d’un « grand » projet.
La deuxième mesure est tout aussi vague : « adopter un moratoire sur les méga-bassines« . Là encore, que signifie exactement « moratoire » et quelle sera sa durée ainsi que ses conditions de sortie ? Est-ce à dire que le nouveau gouvernement reviendra sur les autorisations environnementales déjà délivrées sans attendre la fin des contentieux en cours ? Pour l’avenir : une loi sera-t-elle votée pour interdire définitivement ce type de retenues de substitution ?
La troisième mesure est tout aussi imprécise : « mettre en place des règles précises de partage de l’eau sur l’ensemble des activités« . Il aurait été souhaitable que le programme se prononce ici sur l’avenir du projet de loi d’orientation agricole qui était en cours de discussion avant la décision présidentielle de dissolution ainsi que sur une réforme éventuelle de la planification (SAGE et SDAGE) et du financement de la politique de l’eau (et des agences de l’eau) E. Surtout, « relever le défi du climat » supposerait, dans les 15 premiers jours de la prochaine législature, non pas de bloquer le prix des carburants ce qui serait climaticide – mais bien d’autres choix urgents.
Le Parlement doit enfin élaborer et adopter une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie, laquelle était attendue avant le 1er juillet 2023 : quel contenu entend lui donner le Nouveau Front populaire ? Comment les nouveaux députés entendent-ils décliner nos engagements européens en objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’économies d’énergie et d’augmentation de la production d’énergies renouvelables ? Des réponses sont attendues. On rappellera aussi que le nouveau gouvernement devrait trouver dans ses cartons un projet de plan national d’adaptation au changement climatique attendu depuis plus d’un an : il est urgent de le finaliser, de le présenter a fortiori avant les prochains évènements d’incendies, de sécheresses et de canicules.
Energie : le risque de l’auberge espagnole
Le « contrat de législature » comporte plusieurs mesures relatives à l’énergie. Un effort pour se saisir de ce sujet important et complexe est donc à saluer. Pour autant les mesures proposées sont trop souvent imprécises sinon contradictoires pour, sans doute, masquer les oppositions – par exemple sur le nucléaire – entre les formations qui portent ce programme. La lecture de cet ensemble peut donner le sentiment d’entrer dans une auberge espagnole où chacun y trouvera ce qu’il a envie d’y trouver. Manque donc un projet clair et cohérent que l’on était en droit d’attendre après des années de débats sur la transition énergétique de la France.
Sur la forme, de nombreuses annonces sont très générales. Ainsi, le chapitre « Entamer la planification écologique » (page 9) parle des contenants plus que des contenus. Les annonces d’une « loi énergie-climat« , d’une « règle verte » (qu’il est question d’inscrire en droit de l’Union européenne et non plus dans la Constitution) ou d’un d’un « plan climat visant la neutralité carbone en 2050 » ne disent rien du contenu de ces textes à venir. De même, la phrase selon laquelle il faut « renforcer la structuration de filières françaises et européennes de production d’énergies renouvelables (de la fabrication à la production) » s’approche de la novlangue. Il est regrettable que ce programme ne comporte aucun objectif chiffré et daté de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de développement des énergies renouvelables thermiques et électriques. Ni aucune précision des mesures (calendrier d’appels d’offres, simplification des procédures d’autorisation, désignation des zones d’accélération ) destinées à assurer, enfin, la réalisation de ces objectifs. On peut même s’interroger sur le motif pour lequel, seule la production d’énergie renouvelable marine est citée (éolien en mer et hydroliennes) sans aucune référence au solaire, au biogaz ou à l’éolien terrestre.
Cela peut laisser craindre que les controverses entre partis de gauche sur, par exemple, l’agrivoltaïsme, sont toujours vivaces depuis les débats parlementaires lors du vote de la loi du 10 mars 2023 d’accélération de la production d’énergies renouvelables.
Sur le fond et s’agissant de la production d’électricité, dans un pays aussi nucléarisé que le nôtre, force est de constater que les auteurs du contrat de législature se sont mis d’accord pour ne pas en parler. Or, les députés devront nécessairement et très rapidement se prononcer sur la réduction, le maintien ou l’augmentation de la capacité de production électronucléaire. Ce choix est déterminant pour concevoir notre avenir énergétique et électrique en particulier. En d’autres termes : il est impossible de faire l’impasse sur la question du nucléaire. Et les électeurs sont sans doute en droit d’attendre une position précise des candidats sur cet enjeu.
Biodiversité : une nature sans animaux sauvages ?
Il faut attendre la page 16 du programme pour que la biodiversité soit enfin abordée. Nul besoin de rappeler que cet enjeu devrait être traité dans le même mouvement et avec la même rigueur que l’enjeu climatique. Les trois mesures ici présentées sont aussi insuffisantes que floues. « Défendre les zones agricoles » ou « Protéger la forêt » ne nous renseigne pas sur les votes à venir des députés sur les chantiers législatifs. De même « améliorer la protection des aires maritimes protégées » peut se faire de bien des manières et il est étrange que la question des aires protégées soit réduite aux aires marines. Il est également surprenant que ce programme ne comporte aucune référence précise à la lutte contre l’artificialisation des sols qui reste une des menaces principales pour les sols et le vivant et continue d’être controversée malgré deux lois récentes (2021 et 2023) sur ce sujet.
S’agissant du volet « rompre avec la maltraitance animale« , il est dommage de l’avoir isolé de celui sur la biodiversité et de n’avoir pas pris position sur la vie sauvage et notamment sur le droit des espèces et habitats protégés. Le débat est pourtant très vif notamment devant le juge administratif sur les conditions d’octroi des dérogations préfectorales à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Le projet de loi d’orientation agricole (article 13) actuellement au Sénat promet pour sa part de réduire le risque de punition consécutive à de telles destructions. Il est également dommage d’avoir fait l’impasse sur la chasse, domaine dans lequel la France ne cesse de violer le droit de l’Union européenne depuis des années. Même dans un document de 22 pages, il était possible d’en dire un peu plus. Dans le même sens, il aurait été intéressant de réunir les enjeux biodiversité, eau et agriculture et, plutôt que de se borner à « rétablir le plan Ecophyto« , proposer de manière détaillée une réécriture du projet de loi d’orientation agricole s’agissant par exemple des mesures de compensation ou de renaturation.
Une économie plus verte mais pas circulaire
Le contrat de législature ici commenté comporte un chapitre « faire bifurquer l’économie et réindustrialiser la France« . Excellente nouvelle : ses auteurs soutiennent l’impératif d’une industrie verte, notamment pour produire en France des panneaux solaires. Une initiative qui est également soutenue au niveau européen au moyen notamment du récent règlement « Net Zero Industry Act (NZIA) ». Reste qu’il était sans doute inutile d’assortir cet engagement pour une industrie verte de la promesse de « réaliser un diagnostic préalable des ressources naturelles avant implantation industrielle« . En réalité, depuis 1976, les projets industriels sont tenus à une obligation d’évaluation environnementale, systématique ou au cas par cas, laquelle doit bien entendu comprendre une description de tous les éléments (eau, air, sols ) de l’environnement de la zone du projet.
De manière générale, si le programme du Nouveau Front populaire comporte quelques engagements intéressants sur le financement bancaire des énergies fossiles ou sur la conditionnalité environnementale des aides d’État aux entreprises, il est manifeste que le souci des auteurs de ce programme est de ne pas être accusés d’écologie punitive ou de porter atteinte au pouvoir d’achat. Avec pour conséquence que ce contrat de législature ne permet pas encore de montrer la voie pour sortir du monde du pétrole.
Sur le plan fiscal, le programme promet tout à la fois un blocage des prix du carburant mesure qui aura un coût très élevé pour les finances publiques et le climat et qui était critiquée par les oppositions de gauche et la fin des niches fiscales « polluantes« . De telle sorte qu’il est délicat de comprendre quelle fiscalité écologique et énergétique défendent les responsables du Nouveau front populaire. Or, la question fiscale est bien entendu centrale pour modifier les usages et assurer le financement de la politique écologique dans un contexte de finances publiques dégradées.
Sur le plan de la vie des entreprises, ce programme ne comporte aucune mesure sur la prévention du greenwashing (écoblanchiment) alors que les députés vont devoir rapidement plancher sur une loi de transposition de la directive du 28 février 2024 sur les allégations environnementales. De même, le document ne dit rien de la prochaine transposition de la nouvelle directive sur le devoir de vigilance des entreprises qui ne se borne pas à un encadrement de la sous-traitance – qui sera pourtant un sujet important pour les députés nouvellement élus. Plus surprenant encore, le volet économique du programme ne comporte aucune mesure relative à l’économie circulaire, objectif pourtant introduit en 2015 dans le code de l’environnement par une majorité socialiste et écologiste. Les questions de prévention des déchets, d’organisation des filières de responsabilité élargie du producteur ou de consommation durable (à l’exception des mesures sur l’agriculture biologique) et au gaspillage alimentaire ne sont pas abordées.
Enfin, outre ces oublis, le contrat de législature comporte des mesures étranges. Celle sur le diagnostic des ressources naturelles a été mentionnée plus haut. Ajoutons celle qui consiste à « refuser la privatisation des barrages hydroélectriques » et qui revient à déformer l’obligation, inscrite en droit de l’Union européenne, d’ouverture à la concurrence de l’exploitation de ces infrastructures dont la propriété publique n’est pas remise en cause.
En conclusion, le volet environnement du programme du nouveau front populaire s’apparente encore trop à un discours, certes intéressant mais sans méthode et qui tente de recoller les morceaux entre des sensibilités pas toujours convergentes. Il traduit sans conteste un réel effort, de la part de ses auteurs, pour faire progresser la protection de l’environnement. Toutefois, en raison notamment de la première mesure relative au blocage des prix des carburants, de mesures souvent imprécises et d’un certain nombre d’oublis importants, ce programme ne sera pas suffisant pour répondre à l’urgence environnementale et à nos engagements internationaux et européens. À l’évidence, il appelle une poursuite du travail programmatique qui pourrait utilement se nourrir des nombreux rapports et avis qui ont été rédigés depuis des années par nombre d’experts et d’organisations, souvent relayés dans les pages d’Actu-Environnement.
Article publié le 15 juin 2024
Source link : https://www.actu-environnement.com/ae/news/programme-environnement-energie-climat-front-populaire-legislatives-44246.php4
Author :
Publish date : 2024-06-15 10:17:26
Copyright for syndicated content belongs to the linked Source.